中国自海通以来，和外国所订的不平等条约，可谓极多，而其最甚的，则无过于关税税率的协定。现在世界上，经济竞争，日烈一日。贸易上的自由主义，久成过去，各国都高筑关税壁垒，以保护本国的产业。独税率受限制的国，则不能然。所以旧式和新兴幼稚的产业，日受外力的侵略压迫，而无以自存。中国所以沦入次殖民地的地位，这是一个最大的原因。

中国关税，除一、海关税率，协定为值百抽五外，二、其内地税，并亦协定为直百抽二点五。三、而英、法、俄、日，在陆路上的通商，还有减免，而且四、海关税率，名为值百抽五，实际上，因货价的高昂，所抽还远不及此数。

改订税率之议，起于1902年。这是义和团运动后订定和约的明年。因赔款的负担重了，所以这一年的《中英商约》，许我于裁厘之后，把进口税增加到百分的十二点五，出口税增加到百分的七点五。其所裁的厘，则许办出产、销场、出厂三税，以资抵补。1903年《中美商约》、《中日商约》，1904年《中葡商约》，规定大致相同。这一次的失策，在于将裁厘作为加税的交换条件。不但有损主权，而且裁厘在事实上猝难办到。事后，果因中国人惮于裁厘，外人，则其货物运销中国，本有内地半税，以省手续，事实上厘金所病，系属中国商人，所以也不来催问。这一次条约，就如此暗葬了。至于海关估价，则《辛丑和约》，订定将从价改为从量，即于1902年实行。然而所估的价，仍不能和实际符合。

还有一件事，也是很有损于主权的，那便是税务司的聘用。当中外通商之初，海关税本由外国领事代收。到1851年，才废其制，由华官自行征收。1853年，上海失陷，清朝所派官吏逃去，仍由英、美领事代课。其明年，上海道和领事商定，聘用英、美、法人各一，司理征税事务。是为税务司的起原。此时的外人，系由上海道聘用。1858年，《中英通商章程善后条款》规定：中国得邀请英人，帮办税务。然仍订明由中国自由邀请，“毋庸英官指荐干预”。而且法、美二约，亦有同样的条文，并非英人独有的权利。1864年，总理衙门公布《海关募用外人章程》。自此以后，各关税务司，遂无一华人。而1896、1898两年的英、德借款，《合同》均订明：“此项借款未还清时，海关章程，暂不变更。”英人又要求：“英国在华商务，在各国中为最大时，总税务司必须任用英人。”亦于1898年，经总署答复允准。于是中国所用的税务人员，其地位，就俨然发生外交上的关系了。

辛亥革命，外人怕债权无着，由公使团协议，将关税存放外国银行。非经总税务司签字，不能提用，即偿付外债的余款——所谓关余，亦系如此。于是中国财政上，又多一重束缚。民国六年（1917年），中国因参加欧战，要求各国修正海关税则。经各国允许，于次年实行。这一次的修改，据专家估计，亦不过值百抽三点七而已。巴黎和会开会时，我国曾提出关税自主案，被大会拒绝。华盛顿会议时，又经提出。其结果，乃订成《九国中国关税条约》。订明批准后三个月，中国得召集与约及加入各国，开一关税会议，实行1902年的《中英商约》。在此约未实行以前，得在海关征收一种值百抽二点五，其奢侈品，则加至值百抽五的附加税。至于估计物价，切实值百抽五，则不待此约的批准，即可实行。约中并订明中国海、陆边关的税率，应行画一。其后关税会议，于民国十四年，由段政府召集。10月2日，在北京开会。我国又提出关税自主案。11月19日，通过：

各缔约国，承认中国享受关税自主的权利，允解除各该国与中国间各项条约中关税的束缚。并允许中国国定关税条例，于1929年1月1日，发生效力。

而中国政府，申明裁厘之举，与国定税率，同时施行。同时，中国拟定七级税则，实际上得各国的承认。至于海关附加税问题，则未能议决而段政府倒。关税会议，于十五年（1926年）7月3日，由各国代表，宣告停顿。

国民政府定都南京后，一方面宣告取消不平等条约，并宣布于十六年（1927年）9月1日，实行关税自主，同日裁厘。届时未能实行。十七年（1928年）7月，政府和美国先订立《整理关税条约》。约中订明：“前此各约中，关于关税的条文作废，应用自主的原则。”自此以后，德、那、荷、英、瑞、法六国的《关税条约》，先后订成。而比、意、丹、葡、西五国，是年亦均订有《友好通商条约》。约文规定，大致相同。政府乃将七级税公布，于十八年（1929年）2月1日实行。其后裁厘之举，于二十年（1931年）1月1日实现。同时废七级税，另定新税率。关税自主，到此才算真实现了。关税既已自主，其他一切，自然不成问题。况且陆路边关税率中日间早于民国九年（1920年），订立协定，申明和海关一律。中英、中法间，亦于十七年《换文》，申明旧办法于十八年（1929年）作废。俄国则参战后另订新约，本系彼此平等。自更不成问题。税务司虽仍任用，而从前约束，既已失效，亦可解为我国自由任用了。关税自主，本系国家应有的权利，而一经丧失，更图恢复，其难如此。此可见外交之不可不慎，而民国创业的艰难，后人也不可不深念了。

第七、逐渐废除不平等条约

废除不平等条约，可以有两种办法：其一、是片面的宣告。其二、是共同或个别的谈判。中国在国际间，不平等条约的造成，全由前清政府昧于外情之故。至其末造，则外力的压迫已深。帝国主义者，是很难望其觉悟的。无论共同或个别的谈判，都很难望其有效。所以国民政府，于奠都南京后，即毅然发表废除不平等条约的宣言。十七年（1928年）7月7日，更照会各国公使，请其转达各该国政府，定为三种办法：一、旧约期满的，当然废除另订。二、未满期的，以相当的手续，解除重订。三、已满期而未订新约的，另定临时的适当办法。旋颁布临时办法七条。此项照会，既经发出后，和我订立条约的，十七年有比、意、丹、葡、西五国。十八年（1929年）有希、波二国。十九年有捷克和法国的《越南通商专约》。至土耳其的《友好条约》，则系二十三年（1935年）4月订成的。在此诸国以外，德、奥与俄，战后的条约，本已平等，其余各国，虽然新约尚未订成，然废除不平等条约，既经我国定为政策，此后自然要本此进行，平等条约的订立，只是时间和手续的问题了。

不平等条约，贻害最大的，要算一、关税协定，二、领事裁判权，三、租界，四、租借地，五、内河航行五端。关税交涉，已见前章。取消领事裁判权的动机，也起于《辛丑条约》。巴黎和会中，我国亦曾提出撤消领判权，给大会拒绝。华盛顿会议中，又经提出。乃议决：由各国各派代表，组织委员会，调查在中国的领判权的现状和中国法律、司法制度、司法行政的情形后再议。此项委员会，于十五年（1926年）1月，在北京开会，至9月15日而毕。撰有《调查报告书》。对于撤消领判权，仍主缓办。国民政府和意、丹、葡、西所订条约，均有于十九年（1930年）1月1日，放弃领判权的条文。《比约》则规定另订详细办法。如详细办法尚未订定，而现有领判权诸国过半数放弃，比国亦即照办。五约均附有一、中国于十九年（1930年）1月1日以前，颁布民、商法。二、放弃领判权后，外人得杂居内地，经营工商业，享有土地权——但仍得以法律或章程，加以限制。三、彼此侨民捐税，不得较高或有异于他国人的条件。墨西哥未定新约，但该国政府，于十八年（1929年）11月，宣言将领判权放弃。

租界的设立，本不过许外人居住通商。但是因中国人的放弃和外国人的侵夺，而行政、司法、警察等权，往往受其侵害。这还是事实。到1896年的《中日通商口岸议定书》就索性将管理道路、稽查地面之权，明定其属于该国领事，这更可称为不平等条约之尤了。而在事实上，妨害我国主权尤甚的，则要算上海的租界。上海租界的市政，属于工部局。其根据，系1896年的《洋泾浜章程》。此章程由外人纳税会通过，经各国领事认可，驻扎北京的公使批准。工部局董事，系由纳税人选举，而纳税人年会，则由领事团召集。

是以各国的外交代表，和其照料商务的领事，而干涉起我国的市政来了。民国以来，除德、奥、俄三国在天津、汉口的租界，因欧战而取消外，其余一切，都因仍旧贯。到国民军到达长江流域以后，英国在九江、汉口的租界，才和中国订结协定交还。镇江的英人，于当时退出，后亦申明愿将租界交还中国。于十七年（1928年）11月15日交还。比国的天津租界，则于十八年（1929年）8月交还。英国在厦门的租界，亦于十九年（1930年）9月，以协定声明取消。现在所有的，除日本最多外，只英在广州、天津、营口，法在广州、汉口、上海、天津和鼓浪屿、上海、芝罘，还有公共租界而已。

内河和沿海的航行权，各国通例，都是保留之于本国人的。这不但以权利论，应为本国人民所独享，即在国防上，亦有很重要的关系。而前清政府，不明外情，1858年的《天津条约》，许英人在长江航行。各国援最惠国之例，群起攘夺，而长江航权，遂非我所独有。1895年《马关条约》，开苏、杭为商埠，后四年，遂颁布《内港行轮章程》。华洋轮船，照章注册的，一律准其通航。外人在华航行权，遂愈加推广。至于沿海，则条约未订立以前，外人业已自由航行，更其不必说了。前清所订的条约，只有1899年的《中墨条约》，申明“不得在国内各口岸间，往来贸易”，然而无补于事。民国现在，虽亦未能将已丧失的航行权，即时收回。然十八年（1929年）的《中波条约》，十九年（1930年）的《中捷条约》，均订明将内河和沿海的航权保留。其余各国，重订条约时，亦可渐谋改正了。

租借地在法律上，本来和割让地显然有别。但在事实上，则外人据之，亦未免隐然若一敌国。中国的有租借地，自德人之于胶州湾始，而旅、大、威海、九龙、广州湾，就纷纷继起了。欧战之际，胶州湾又为日人所据。其后因山东问题的解决而交还。至于华盛顿会议中，中国代表要求各国交还租借地，则只有英国允将威海卫交还，其后于十九年（1930年）4月实行。至英于九龙，日于旅、大，则均声明不肯放弃。法于广州湾，当时虽声明愿与各国同行交还，然讫今亦仍在观望之中。

不平等条约的内容，其荦荦大端，要算前列的几件。此外，和外人得在中国境内驻兵；又如因画定势力范围，而得有筑路，开矿之权；又如外人在中国游历、传教，中国政府，负有特别保护的义务等都是。总而言之，凡其性质超过于国际法的范围，而又系片面性质的，都可称为不平等条约。一概荡涤净尽，而达于完全平等之域，现在固尚有所未能。然既已启其端倪，则此后的继续进行，只看我政府和国民的努力了。

第八、俄国的狼子野心

最近的外交，中、俄之间，关系要算最为复杂了。俄国侵害中国的权利，中东铁路要算是其大本营。当民国七年（1918年）时，中国曾因俄国新旧党的冲突，把中东路的护路权收回。俄人曲解《中东铁路合同》，握有哈尔滨的市政权，亦经我国于九年（1920年）3月，将其废除，改为东省特别区。俄国自革命以后，备受各国的封锁，很想有一国能和他通商。曾于八年（1919年）、九年（1920年），两次宣言：愿放弃旧俄帝国以侵略手段在中国取得的特权和土地，抛弃庚子赔款，无条件将中东路交还中国。此时中、俄关系，很有改善的希望。而中国因和协约国取一致的步骤，始终未能对俄开始交涉。直到九年（1920年）9月间，才将旧俄使，领待遇停止。此时距离俄国的革命，为时已有三年半了。此时在蒙古一方面，既因旧俄的侵扰，而远东军占据库伦。而中东路则自共同出兵以来，列强颇有借端干涉的趋向。我国乃于九年（1920年）1月间和道胜银行代表，另订合同。规定：铁路人员，除督办归我外，余均中、俄各半。否认中、俄以外的第三国，和铁路有关。俄政府管理铁路之权，由中国政府代为执行，以正式承认俄国，商有办法之日为止。